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开标大厅里，空气里弥漫着一种紧绷的平静。10月27日，第十一批国家药品集中采购的招标在上海青浦一所酒店大堂中进行，王铭这天就在现场。他是一名资深的医药行业从业者，深度参与并见证了历次集采，但第十一批有点不太一样。

报价从早上十点半开始，一直进行到当日午夜，共有445家企业的794个产品参与投标，最终共有272家企业的453个产品拟中选，部分品种的竞标企业达到30—40家。“竞争比第十批还要激烈。”王铭感慨。不过，与去年不同，多位现场参与投标的药企人员告诉《中国新闻周刊》，今年罕有“三分钱一片阿司匹林”这样特别极端的价格出现，企业代表们一直忙着低头记录价格或盯着前方屏幕，现场整体更为平和而理性。

引导企业回归理性报价，正是第十一批集采通过规则优化与调整最想实现的目标之一。为此，国家医保局提出了“稳临床、保质量、防围标、反内卷”四大原则，其中，“反内卷”是重中之重。这释放出一个明确信号：在国家药品集采走过七年、历经十批之后，这场关乎全民用药格局的博弈，似乎正处在制度拐点的关键时刻。国家希望在药品价格和质量之间建立新的平衡，未来，我国集采制度又将走向何方？




本文图/视觉中国

“反内卷”

与前几批“小修小改”相比，第十一批国家药品集采规则做出了重大调整。

在报价环节，首次明确不唯低价中选。过去，决定哪些企业可以中选时，采用最低价“1.8倍熔断”机制，也就是说，以同品种全部有效申报企业的最低报价作为“锚点”，任何报价如果超过最低价的1.8倍，就触发熔断，有关企业可能面临出局。

但第十一批集采规则调整后，针对“锚点”价格的选择作出优化：不再以最低报价作为基准，而是在同品种有效申报入围企业“单位可比价”平均值的50％与最低价之间取高值。“单位可比价”是集采中的专门用法，考虑到同一品种有不同规格，一般将药品折算至最小计量单位后的价格作为“单位可比价”，再按“单位可比价”由低到高确定申报企业入围顺序。

“‘锚点’价是最重要的。”北京大学公共政策研究中心副主任、国家医疗保障局医药价格和招标采购专家组成员江滨对《中国新闻周刊》反复强调，“它决定了每个品种的最高可中选价格。”

她进一步解释，以前的“锚点”是由单个企业的最低价决定，这容易被个别极端报价拉低整个品种的准入线。当“锚点”定为“群体均价的50％”时，报价的逻辑就从“依靠个体转为依靠群体”，后者也更趋理性，可以反映出“行业共识”。在江滨看来，这是一次“针对性极强的规则优化”，目的在于治理集采的非理性报价。

多位专家指出，“锚点”的优化是本次集采中极端低价较少出现的重要原因，其直接结果是中选产品的平均价差较此前批次明显缩小。国家医保局曾请专家对第七至第十批集采200余个品种的报价情况进行模拟，发现如果采用优化后的“锚点”作为基准，约有1/4的品种，相对于最低报价，“锚点”平均调高34％，最大调高170％，有效发挥了“反内卷”作用。此外，本次集采还实行“低价声明”，每个品种报价最低的中选企业，要求其对报价合理性作出解释，承诺不低于成本报价。

“已经是把工具箱里能用的工具都用上了。”上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林对《中国新闻周刊》说。在他看来，本次集采在规则设计上为了实现“反内卷”，打出了一系列“组合拳”。但由于是首次调整，在“锚点”的选择上相对审慎。他建议，未来可根据规则调整后带来的实际降价结果，考虑进一步适度提高“锚点”价格，给企业入选价格留出更大空间。

从第十一批集采的拟中选结果来看，多位行业人士根据现场报价对《中国新闻周刊》估算，多个品种价格降幅在从业者的预期之内。“因为集采的部分规则虽然优化了，但根本的底层逻辑没变。”王铭说。

集采制度对入围企业数量有严格规定，比如“七进四”“十进六”等，前一个数字指“符合资格的申报企业数”，后一个数字指“最多入围企业数”。但如果某品种有16家以上的企业投标，一律只允许10家企业入围，非常严苛。江滨解释，集采的本质是“以量换价”，如果不实行差额入围，造成中选企业过多，则会将每个企业获得的市场量摊薄，从而无法获得更大的降价空间。

对多数企业而言，这种淘汰制的限定下，首先要解决的是“中和不中的问题”，然后才会考虑“能赚多少钱”。“最终的中选价格根本上取决于竞争的激烈程度。”华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心主任陈昊对《中国新闻周刊》总结。他指出，集采“内卷”的深层原因是中国仿制药行业的产能过剩。尽管药监部门历经多次监管改革并更新药品生产质量管理规范（GMP）标准，意图淘汰落后产能，但实际结果却不尽如人意：一方面，过去的存量企业减少有限，目前还有各种历史批准的文号散布在全国各大小不等的药厂里，地方政府出于经济发展、就业和产业扶持的考虑也倾向于继续支持；另一方面，增量企业不断涌入，越来越多的企业疯狂地想要挤入集采，在一些过度拥挤的赛道上改造扩产，因此，从供给端来看，出现了严重供过于求的局面。

江滨也认为，“内卷”的根源不在规则，而在于产业结构。“现代产业经济学有一个经典的分析范式，即‘结构—行为—绩效’（SCP范式），产业结构决定产业行为，行为又决定了绩效。”她强调，我国集采过去出现的低价无序竞争，正是源自不健康的产业竞争格局。

复旦大学公共卫生学院卫生经济学教授胡善联对《中国新闻周刊》进一步分析，“内卷”的本质，是制度缺陷与市场失灵的叠加效应。在他看来，在仿制药这一过度竞争的市场背后，大量的同质化低端仿制药产品涌入市场，使市场竞争生态进一步恶化。

多位受访专家建议，下一步，集采制度的“反内卷”方向不仅在于优化集采规则本身，更重要的是多部门联动，尤其是药监部门与医保部门的有效配合。药监部门进一步提高药物品种的准入门槛，实现审批资源的优化配置。例如，参考国际上的首仿药政策，对首仿药加快审批，后继者的审批速度可逐级放慢，通过政策的有效导向，让企业减少在“内卷”赛道上无意义的重复申报，努力开辟新的仿制药战场。

“源头治理至关重要。”江滨说，“不过，药监部门进行审批治理也需要一个周期，短期内，我国集采仍会面临高位竞争的格局。”根据中国医学科学院药物研究所等机构编写的《中国仿制药发展报告（2023版）》，仅2023年一年，我国新获批仿制药批文数量达1993件，截至2023年底，我国仿制药一致性评价累计批准量已达到3762件，持有过评品种的企业超过1000家。

第十一批集采中，竞争最为激烈的赛道是二羟丙茶碱注射剂，共有多达48家企业参与竞标10个入围资格，头孢唑肟注射剂、法莫替丁注射剂的竞标企业数也分别达到了41家和38家。本轮集采的拟中选率约为57％，对比第十批集采仅49.5％的中选率，略有回升。但多位专家指出，国家医保局希望中选率可以稳定在60％—80％，从越来越激烈的市场竞争格局来看，实现这一目标还有不小的挑战。




山东泰安，集采药品进入村卫生室。

给医院更大选择权

“仿制药去产能，最终还是要依靠市场自身洗牌来完成。”陈昊强调。

第十一批集采释放的另一个重要的政策信号——集采报量规则的调整，实际上为市场加速洗牌提供了动力。新一轮集采中，医疗机构不仅可按品种通用名报量，还可自主选择直接“报量到厂牌”，即可以选择某家企业的某款药品，如该厂牌中选，则直接成为医疗机构的供应企业。而这项规则的改变，将深刻地影响未来我国仿制药行业的竞争格局。

多位专家指出，允许医疗机构按厂牌报量，相当于政府主动给予医院更大的用药自主选择权，体现出对医疗机构临床用药习惯与真实需求的尊重。但也有业内人士认为，目前，国际上的惯例是按通用名报量，从未有按厂牌报量的做法，本次调整，某种程度上是一种“基于现实的妥协方案”，因为在一些大型公立医院，当前使用的部分品种中，原研药仍占主流。

从报量数据也可以看出这点。作为一款经典降糖药，这一轮集采中，阿斯利康的达格列净获得了各大医疗机构的最高报量——4.6亿片。此外，包括阿斯利康的奥拉帕利、卫材的阿伐曲泊帕、诺华的艾曲泊帕乙醇胺等在内的多款原研药，也几乎占据了各自品种机构需求量的半壁江山。但第十一批集采中选结果显示，一些原研药厂商最终选择“弃赛”。

多位专家说，外企的“弃赛”并不代表着我国将越来越难开进口药。一方面，客观来说，现有集采规则对原研药在公立医院内部的使用已有所放宽，目前把医疗机构报量的60％—80％作为集采中标量，也即医疗机构的约定采购量，剩余至少有20％的院内市场仍可让原研药进入，而随着集采走到第十一批，跨国药企也越来越清楚，以量换价的方式并不划算，不如走院外市场；另一方面，更多跨国药企调整在中国的战略，全力投入创新药的医保谈判，“外企的策略可能会选择逐步退出中国的成熟品种市场，更多押注创新药市场”。

加速行业洗牌

从长期来看，多位从业者指出，报量到厂牌有利于加速整个仿制药行业的整合，由需求端引导，让更多资源逐步向几大头部企业集中。

“医院基本是一刀切，过去几年用什么品牌，就报什么品牌。也就是说，对于已占据了足够市场份额的中大型企业，尤其是头部药厂而言，这项政策是个重大利好，但对于众多后入局者，尤其是那些原本市场份额较小、想通过大幅降价获得大量市场份额的‘光脚企业’来说，则非常不友好。这类企业是过去几批集采中的重要玩家和获胜者，但在第十一批集采中，大多被报量规则拦在了门外。”王铭说。

宜昌人福药业成立于2001年8月，在“中国化学制药行业工业企业综合实力百强”中排名第26位。本次集采中，宜昌人福药业接连中选了注射用福沙匹坦双葡甲胺、复方醋酸钠林格注射液、吡拉西坦片等多款品种。宜昌人福药业副总经理刘枫对《中国新闻周刊》说，报量到厂牌调整的核心，在于将采购需求与实际市场选择更紧密地挂钩。从竞争格局来看，这一规则使得临床端具有良好口碑和品牌影响力的产品，在报量环节就能展现出显著优势，将带来强者恒强的“马太效应”。

从大企业自身的发展战略出发，刘枫指出，企业将不再仅追求仿制药首家过评，而是必须思考产品的临床价值、品牌建设。未来的研发资源需要更精准地投向那些临床真正需要并能形成自身品牌优势的领域，避免在同质化产品中盲目投入。

此外，本次集采规则在“入围复活”之外还引进了“未入围复活”机制，具体而言，“入围复活”是指在首轮报价中虽入围但价格被熔断的企业（报价高于同品种“锚点”的1.8倍），只要接受最高中选价就可以复活。“未入围复活”的要求则更为严苛，需满足几个前置条件，其中最重要的一条是该企业拥有足够规模的医院报量。显然，这一机制的设立也利好中大型药企。也就是说，第十一批集采改革后，对于医疗机构需求大但报价未入围的企业，如能接受入围企业的中选价格，也可获得二次中选机会。

刘枫认为，这些规则的新增，对大企业形成了较强引导。“让我们必须基于成本、产能和合理利润进行精密测算，报出一个既能中选又能保证企业持续发展的价格。有力地推动竞争回归到成本控制、质量管理和技术创新的轨道上，也是整个仿制药行业走向成熟的重要一步。”

多位行业人士注意到，本次集采报价中，一些中大型企业的报价有所抬高，但小企业则很纠结。一位接近医保部门的政府官员对《中国新闻周刊》表示，因为这次集采也并非全部按厂牌报价，而是自主选择。从统计数据来看，本次共有46359家医药机构参与报量，有77％具体报到厂牌，23％仍然按通用名报量。也就是说，还有一定市场空间给予“光脚企业”，“但这个份额又偏少，可谓食之无味，弃之可惜”。

既然允许自主选厂牌，为何仍有23％的医疗机构拒绝了这一权利？前述政府官员调研后发现，恰恰对原研药有需求的大型公立三甲医院不愿意按厂牌报量。“因为国内这些大型三甲医院和各大药厂都有很深的关系，医院在选择厂牌时会有很多顾虑，也担心未选择的企业不满，因此干脆谁也不选。”他解释。

这反映出一项医保政策初衷与落地之间的偏差，中间的缝隙是我国复杂的医疗历史与现状。陈昊提出一个疑问：在现有市场份额中占比较高的产品就一定能满足患者的真实临床需求吗？他担心，在硬币的另一面，按厂牌报量也可能固化甚至合理化过去的用药格局，后者可能是由多种复杂的历史原因导致的，不必然代表着先进生产力。此外，这样报量也在一定程度上削弱了由“带量”而形成的议价能力，背离了集采通过“合并订单、简化分组”实现仿制药替代的初衷。

陈昊深度参与了2018年武汉胰岛素集采试点方案的制定，当时，武汉就提出采用按厂牌报量的方式。结合武汉经验，陈昊认为，最好将“按厂牌报量”和“按厂牌分量”区分。“当时我们提出报量到厂牌的核心目的是了解医疗机构的用药偏好和现状，为规则设计提供更多依据，而不等同于必须满足这些偏好，分量的规则应掌握在政府手中。”陈昊建议，集采部门应更充分利用医疗大数据进行报量的信息核查，证实医院上报的厂牌是否与其实际使用情况一致，以防范可能存在的廉政风险和利益输送。

建立全周期的监管体系

多位专家指出，按厂牌报量可能是一个过渡性政策，未来，我国的集采制度将根据整个行业的成熟程度不断优化与完善。而在当下，更重要的是建立全周期的药品质量监管体系，尤其是对中选仿制药的事后监管，提高患者对我国仿制药质量的信任。

实际上，我国一直存在药品不良反应报告制度。但这项制度在执行时要求自主上报，出于对责任纠纷的顾虑，多数企业或医生缺乏动力。胡善联建议，应建立起一套针对集采仿制药疗效的常态化随访与追踪制度，用更多真实世界的数据说话。

“这需要政府进行有效的组织与规划，比如在每批集采中选品种中，选择几个代表性品种，将追踪任务下发到部分使用该品种的医院，由专门团队进行详细的病例跟踪与记录，以观察其真实疗效，在收集一定数据后及时向公众公开。”胡善联说。

近日，国家医保局正式推出真实世界医保综合价值评价工作试点，决定在北京、海南等11个省市开展首批试点，通过收集和分析药物在真实医疗环境下的使用数据，对药物的临床有效性、安全性、经济性等进行全面评估，为医保决策提供科学依据。

有分析认为，我国集采制度走过十轮“以价换量”的博弈之后，在第十一批真正迎来了拐点。但多位受访专家认为，虽然第十一批集采规则较之前发生了很大变化，但仍是在尊重中国当前产业与医疗现状、医药竞争格局的基础上，进行渐进式的迭代。金春林指出，我国集采制度改革的大方向是正确的，核心改革逻辑，是不再简单以价格作为唯一的中选衡量指标，引入了价格、质量、品牌供应链等综合指标，逐渐引导集采在价格与质量之间实现真正的平衡。

“我们的目标是寻找一个适宜的价格，既非最低价格，也不要过高。”胡善联说。

（文中王铭为化名）

发于2025.11.10总第1211期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：新一轮集采“反内卷”，然后呢？

记者：霍思伊

编辑：杜玮

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